纽约拥堵收费历经十年为何最终成功
纽约成为美国首个实施拥堵收费的城市。图片来源：新华社
2019年4月1日，纽约州议会通过了曼哈顿地区拥堵收费计划，使纽约成为美国首个实施拥堵收费的城市。纽约州将成立专门的委员会，由纽约大都会运输署（Metropolitan Transportation Authority, MTA）负责，制定拥堵收费政策具体细节，最快将于2020年12月31日起，对驶入纽约曼哈顿CBD（60街以南）的车辆征收费用。政策预计使收费时段内收费区域的拥堵水平下降13%，并为纽约每年带来约10亿美元的收入，其中80%用于改善纽约市内公交和地铁系统，剩余20%平均分配给长岛和北部的铁路建设。
一、实施背景
纽约的出行需求在持续上升，2017年纽约市拥有人口862.3万，提供就业岗位450.6万个，比2010年分别增加5.4%和20.8%。游客量的激增也给纽约市的交通增加了不小的压力，2017年纽约全年接纳游客数超过6280万人次，创造了历史最高纪录，比2010年增加了1400万人次。纽约市成为美国最拥堵的城市之一，2018年因交通拥堵损失的时间达133小时，造成经济损失95亿美元。路网平均速度也在逐年下降，2017年曼哈顿CBD平均速度11.4km/h，比2012年下降22.0%。
由于设施破旧、缺乏维护资金，纽约公交和地铁的服务水平在持续下降，2017年底纽约地铁准点率只有58.1%，比2012年初降低17.4%。因此，尽管纽约的城市交通面临巨大的压力，纽约的公交和地铁客流量却出现下降。2017年纽约地铁工作日日均客流量558.1万人次，同比下降1.3%，公交工作日日均客流量192.4万人次，同比下降5.6%。据MTA估算，纽约公交和地铁的改造升级需要400亿美元，每年运营预算大约170亿美元。然而，MTA面临较为严重的财政危机，并从2020年起出现上亿美元的预算赤字，预计到2022年，MTA的预算赤字将达到6.34亿美元。
为解决城市拥堵问题，并为改善公交和地铁系统筹集资金，2017年纽约州长Andrew Cuomo提出拥堵收费计划，并成立Fix NYC顾问小组，研究制定政策方案和实施建议。Fix NYC顾问小组于2018年1月公布拥堵收费方案，建议分三个阶段实施：
第一阶段：提高曼哈顿CBD与周边区域的公交连通性，并要求纽约市警察局加强对城市现有交通法律的执行力度；
第二阶段：对进入曼哈顿CBD的出租车和网约车征收额外的费用；
第三阶段：对进入曼哈顿CBD的所有车辆征收拥堵费。
二、成功原因
自2007年时任纽约市长Michael Bloomberg提出通过拥堵收费改善纽约交通状况，至2019年纽约州议会批准拥堵收费政策，纽约用了十二年的时间，推动了拥堵收费的实施。其成功原因可归于以下几点：
（一）领导者的决心和有利的政治环境
在纽约，拥堵收费的实施需要经过市政府和州政府的立法程序，获得纽约市议会、纽约州议会（包括参议院和众议院）和州长的批准。2007年的拥堵收费提案虽然因承诺将拥堵费收入用于改善公交服务而受到纽约市民的支持（67%支持，27%反对），但是却由于纽约州众议院的反对而无法完成立法。反对的原因主要集中在政策对市民的经济影响方面，尽管只有5%的纽约市民需要缴纳拥堵费。这是因为纽约州众议院时任议员多数来自纽约市的外行政区（曼哈顿以外的四个行政区），特别是布鲁克林和皇后区，缺少到达曼哈顿CBD方便快捷的公共交通，通勤者更依赖小汽车出行。
时隔十年州长Andrew Cuomo再次提出拥堵收费计划，并积极推进政策的实施。Andrew Cuomo对推行纽约拥堵收费政策坚定的决心和支持是政策得以实施的保证。同时，2018年美国众议院选举后，纽约州议员多数为年轻、激进的民主党，使用公共交通通勤，为拥堵收费通过立法提供了有利的政治环境。
（二）存在亟待解决的交通问题且拥堵收费是有效的方法
如前所述，纽约面临严重的城市交通问题，尤其是年久失修、服务水平急剧恶化的地铁系统。2017年，纽约地铁在发生多起脱轨事故、轨行区失火和过度拥挤的情况后，官方宣布进入紧急状态。市民对于改善公交系统的呼声高涨，但由于维修费用庞大，加上MTA面临财政危机，纽约政府亟需找到尽快解决的方案。拥堵收费是一项在伦敦、新加坡和斯德哥尔摩等地被验证过的有效政策。此外，纽约不仅能将拥堵收费收益用于改善市内的公交和地铁系统，还能以此替MTA担保150亿美元的贷款，缓解MTA的财提高曼哈顿CBD与周边区域的公交连通性政压力。
（三）政策的公平性
在纽约，真正受到拥堵收费政策影响的人群其实非常有限，只有4%的外行政区居民使用小汽车进入曼哈顿地区。而在这4%的居民中，有55%属于高收入人群，低收入人群只占到16%。换句话说，大约有5000个低收入居民可能需要支付拥堵费，占所有居住在外行政区的低收入居民的2%。而拥堵收费带来的公交服务质量的改善却能使超过210万公交和地铁乘客受益。
此外，和2007年前市长Bloomberg的提案不同，纽约此次方案计划分三个阶段实施，首先就是提高曼哈顿CBD与周边区域的公交连通性，并在近几年持续扩大共享单车服务，以便让居民有更多的出行选择，提高居民对拥堵收费政策的适应度与支持度。
（四）注重公众沟通和公众参与
纽约在宣传和沟通过程中，将重点放在不会被收费政策影响到的群体，而不是将被收费的群体。宣传强调拥堵收费是解决纽约当前紧迫交通问题的关键措施，不仅不会对大部分纽约居民的日常生活带来太多的影响，反而能因为缓解交通拥堵和改善公共交通服务而为居民带来效益。同时，纽约也注重对政策内容的介绍，提高居民对政策的了解程度，并保持信息的公开透明，以获取居民对政策的理解和支持。
三、经验与启示
作为美国人口最多的城市，以及全球重要的经济、商业、金融、政治、教育和娱乐中心，纽约成功实施拥堵收费的经验，值得北京借鉴与参考。
（一）明确的政策目标和深入全面的政策细节研究
纽约实施拥堵收费政策的目标简洁而明确，即缓解交通拥堵，以及为公交系统改善筹措资金。明确的目标首先能使方案的制定更具针对性，其次能让公众清楚地了解政策实施的意义和预期带来的效果，并能在政策的准备、实施、运营、管理和监测中保持一致性。
对于政策实施的细节（如收费价格和收费群体）也需要进行全面、详细的研究。拥堵收费政策在优惠及豁免对象方面的设计能够直接影响到政策的运行效率、收益总额，并影响居民对政策的理解和支持，因此优惠及豁免对象的设计对于政策实施非常重要。纽约对于收费和豁免对象的确定就非常仔细和审慎。尽管纽约已于2019年4月1日通过了拥堵收费计划，但至少还需要一年半的时间用于制定方案的具体细节。
（二）健全的配套措施
尽管拥堵收费的实施能够有效减少居民的小汽车使用，但它应该是治理交通拥堵综合措施中的重要一环，而非单一政策。拥堵收费方案的设计不能脱离一整套交通和环境改善方案，相应配套设施的设计需要一同进行，以便让出行者有更多的出行选择，提高公众对于拥堵收费的适应度与支持度。纽约实施拥堵收费的第一步就是改善公交连通性，征收的拥堵费也将大部分用于改善公共交通系统。而另一个已成功实施拥堵收费的国际大都市——伦敦也同样如此。伦敦在推出拥堵收费政策的同时，还实施了一系列配套的交通措施，包括提升公共交通服务、提供替代绕行方案、优化信号配时、建立停车控制区等，以为出行者提供更多出行选择，保障市民的出行权利。其中，仅就提升公共交通服务一项，伦敦就实施了33条政策。
（三）有效的公共宣传
居民对拥堵收费政策的接受度和支持度是政策能否有效实施的关键。纽约经验表明，拥堵收费政策其实只影响了一小部分人群，始终对于拥堵收费政策持反对意见的仅是少数关键利益团体。将有限的公共宣传资金分配到他们身上，是完全没有效率的。更加有效的策略是将有限的资金分配在对政策处于摇摆状态的、未作出决定的，以及始终如一支持拥堵收费政策实施的关键利益团体和人群中，并强调政策能够为居民带来的效益。
世界资源研究所联合北京交通大学自2016年起开展的为期三年的民意跟踪调查表明，越了解拥堵收费政策的受访者支持度越高。了解拥堵收费政策的受访者中有超过四成赞同该政策的实施，而这个比例在不了解政策的受访者里只占不到两成。此外，受访者对政策的效果非常重视，政策的缓堵减排效果会显著影响他们的支持度。认为拥堵收费政策能够有效缓解拥堵的受访者中支持该政策实施的比例超过七成，远远高于认为政策对缓堵无效的受访者（不到半成）。
目前，北京居民中对拥堵收费政策持反对态度的受访者稳定在三成左右，低于国际上已成功实施该政策的城市实施前的反对比例，如伦敦（55%）、纽约（54%）和米兰（48%）。因此，对拥堵收费政策进行有效的公共宣传尤为重要。有效的沟通可以让市民充分了解政策出台的目的、政策具体内容、实施过程、缓堵效果及备选出行方案等信息，提高市民对政策的认知度与适应性。市民只有在了解并弄明白政策的各种细节后，才更可能做出理性的判断。
