2017年《伦敦交通战略（草案）》与中国可持续交通发展

近日，伦敦市长萨迪克·汗(Sadiq Khan)发布了最新的《伦敦交通战略（草案）》（以下简称草案）。该草案重塑了伦敦未来25年的交通发展，以健康出行为核心目标，围绕“健康街道、健康公众”、“ 良好公交体验”、“ 新居住新就业”三大主题，提出了24条政策与103条具体建议措施。草案目前处于面向公众征集意见阶段，正式的《伦敦交通战略》将于2018年颁布。

伦敦上一次制定交通战略是在2010年。如今的伦敦，交通状况、社会经济状况、政治背景与新型出行科技等方面，与七年前发生了很大变化，当年的交通战略早已过时。加之预计到2041年，伦敦的人口将超过1千万，届时伦敦交通系统将面临巨大的压力，环境问题也将面临严峻的挑战，更新交通战略、制定新的解决方案刻不容缓。因此，新政府在本次草案中，重新确定了伦敦交通发展目标与重点内容。

伦敦面临的很多交通与环境问题，如交通拥堵、道路安全与空气污染等，与我国诸如北上广深等大城市相似。伦敦在此次草案里提出的对于这些交通问题的解决方案与思考，可以为我国城市的可持续交通发展提供借鉴与启发，具有很强的参考价值。

1.《伦敦交通战略（草案）》借鉴亮点

本次草案的关键词是“健康”，确保伦敦市民健康的出行与高质量的生活，这也是我国近几年来民众所关心的热门话题。草案的主线是“健康街道法则”，旨在到2041年，有超过80%的伦敦市民选择慢行和公共交通出行。伦敦为此制定了十大指标，包括：① 清洁空气、健康呼吸；② 舒适感、放松感；③ 能看得见风景的街道；④ 安全感；⑤ 更爱使用公交、步行和骑车；⑥ 不太吵；⑦走走停停、有处歇；⑧ 有树荫、不怕阳；⑨ 好过街、无障碍；⑩ 步行适宜的街道、行走的生活。从这些指标来看，伦敦政府未来的交通战略将特别集中于市民的感受，并继续提升街道的宜人性，与慢行系统和公共交通的吸引力。

以人为本，是我国交通与规划行业近年来强调的重要原则。然而，在实际操作层面，“以人为本”这四个字却难以得到落实。究其原因，以城市交通为例，城市道路基础设施建设与交通路网规划，更多的还是以小汽车为主，对于慢行及公共交通的重视不足。伦敦草案里强调的以人为本地解决交通问题，能够为我国发展可持续交通提供思路与参考，我们特地从草案里总结了八个亮点，供我国城市交通政策制定者、规划师与研究学者学习借鉴。这八个亮点是：提高空气质量与营造健康街道，道路交通安全与零伤亡愿景，创造友好的慢行交通系统，治理交通拥堵与提高道路通行效率，提供公平与可负担的公交体验，提高交通基础设施的适应性与减少破坏性，应对与引导新型交通模式，以及保障政策的顺利实施。

提高空气质量与营造健康街道

“健康街道、健康公众”是本次战略中最核心且最优先的主题。与我国许多城市相似，作为国际大都市的伦敦，同样面临严重的空气污染问题，其空气质量在欧盟城市是比较落后的。而作为城市空气主要污染源的交通，伦敦政府计划实施多种方法以保障空气质量，其中包括提高机动车排放标准、实施“超低排放区”、推动新能源车的使用、非道路源减排等，致力于在未来实现区内车辆零排放。

• 实施“超低排放区”：超低排放区是伦敦交通行业空气质量控制的重中之重。伦敦市长萨迪克·汗(Sadiq Khan)在上台的100天内，发布的最重要的政策之一[1]就是扩张“超低排放区”， 进一步提高车辆排放标准，对污染车辆收取更多费用，并引进零排放公交车，在热点地区设置“低排公交区”。同时，市长寻求与其他战略（如 伦敦环境战略）、资金（如 市长空气质量基金）、项目（如 宜居社区）的协调和支持，并通过一些交通需求管理政策，综合推动整个伦敦地区的低排放交通工作。我国目前虽然没有明确提出低排放区的政策，但有一些城市如北京和深圳，已对高排放车辆采取了限行措施，低排放区概念早已形成。我国应学习伦敦，通过制定区域排放标准或准则，进一步提高低排放区的控制与排放标准，并加强惩罚措施，以减少区域内污染严重的车辆使用，从而达到改善空气质量的目的。

• 非道路源减排：伦敦政府将在轨道、航运与港口、工程机械、场站与交通基础设施等与交通相关的非道路排放源方面，做到最大化的减排。政府将推动一系列的立法工作，推动航运、工程机械等方面的减排。目前，我国对于非道路源减排方面的工作还远远不足，而非道路源的排放亦不容小觑。建议学习伦敦，增加对航运与工程机械等方面的关注。

道路交通安全与零伤亡愿景

不管在我国还是在伦敦，摩托车、非机动车及行人群体皆是交通事故的主要受害者。 考虑到最大化减少道路伤亡是创造健康街道的基本，伦敦继瑞典和纽约之后也提出了“交通零死亡愿景”，并计划到2030年实现无人因与路面公交相关的交通事故中死亡或重，到2041年实现无人在伦敦街道上因交通事故致死或重伤。

伦敦认为，减少机动车在伦敦街道上的主导地位是实现“交通零死亡愿景”的前提。为此，伦敦制定了一系列策略，包括降低道路限速、加强超速违法查处力度、引入道路安全设计、确保车辆遵循最高安全标准、以及加强道路安全教育等，以减少机动车带来的道路风险，并计划联合伦敦交通局和各级政府发布针对“零死亡愿景”的年度监测报告。和我国一样，摩托车的道路安全也是伦敦政府重点关注的内容。因此，除了对于机动车的一般规定外，新的《伦敦交通战略（草案）》里还专门针对提高摩托车的安全性从街道设计、安全培训、与公交的统一衔接、全部道路使用者的责任教育、与加强执法等方面提出五点要求。

目前交通事故是全球第八大致死原因。按当前趋势，预计到2030年，交通事故将成为全球第五大杀手。在这样的背景下，伦敦的“交通零死亡愿景”似乎遥不可及。然而，伦敦政府却将其视为成功构建健康街道的核心，并致力于实现这一宏伟目标。伦敦对于道路安全方面的重视值得我国学习。

创造友好的慢行交通系统

自行车和步行是零碳出行方式，北京等城市皆计划在“十三五”时期重点改善和提升这个绿色零碳的慢行交通系统。在伦敦，慢行交通还有另一层含义，那就是“健康”。 伦敦的目标是“让所有的伦敦市民走起来、骑起来”，到2041年每个伦敦市民每天至少有20分钟的健康出行。为了实现这一目标，伦敦通过继续改善城市街道设计来改善市民的步行和骑行环境，确保城市对步行和自行车出行更为“友好”，70%的伦敦市民到2041年能够生活在距离高质量且安全的慢行交通网络不超过400米的区域内。《战略》草案以图文的形式（图1），列出了16条营造友好的慢行交通系统与健康街道的方法，例如设计绿色街区、提供足够的自行车停车处、为儿童提供高质量的街区和公共空间，等等。这16条方法对于我国城市同样适用。

图1 营造友好的慢行交通系统与健康街道的16条方法

治理交通拥堵与提高道路通行效率

与我国许多城市一样，交通拥堵在伦敦同样是不可忽视的严重问题。伦敦是全球最拥堵的城市之一，每年因交通延误造成的经济损失高达55亿英镑（约合484亿人民币）。近几年，由于生活方式的转变、互联网购物的使用增加、周末购物和夜晚经济的快速发展，伦敦的拥堵模式发生了转变，交通拥堵问题不再仅仅发生在上下班高峰时期，或是伦敦中心区，而是扩散到了整个伦敦市及周边地区。在伦敦，75%的交通拥堵来自于对有限的街道空间的巨大需求，这靠单纯的交通管理无法得到根治。因此，长远的解决方案应该是探讨如何能更好地管理物流货运，以及通过推广高通行效率的交通工具以显著减少小汽车的使用。为此，伦敦政府决定将道路优先级赋予那些高通行效率的交通工具以治理交通拥堵，其中的亮点包括提高货运效率与减少小汽车使用：

• 提高货运效率：伦敦市长与交通局及各级政府，通过与货运公司合作，构建完整的货运网络体系，发展更好的、更有目的性的货运策略，以减少重复货运，提高道路货运效率与安全性。同时，伦敦交通局通过与铁路和港口部门合作，促进铁路与水路货运的发展，减少陆路货运对伦敦街道的影响。货运对交通拥堵的贡献巨大，但在我国的缓堵政策里并未受到极大的重视，伦敦对于解决货运带来的拥堵问题方面的策略，能够为我国未来制定缓堵措施提供新的方向。

• 减少小汽车使用：伦敦已经在鼓励慢行与公共交通方面做出了巨大的成就，但是小汽车仍然占据了道路交通的主要组成部分。为了减少对小汽车的需求与使用，伦敦政府计划采取的措施包括通过推广可替代交通方式、减少停车空间、实施办公场所停车收费方案等交通需求管理措施、改进道路收费政策等。其中，道路收费政策方面，伦敦会保留现有的道路收费方案，并进行定期监测以确保方案的有效性。同时，伦敦正在考虑发展新型道路收费方案，新的方案将以里程计费，将拥堵与排放相结合，替代现行所有的道路收费政策，包括拥堵收费、低排放区与超低排放区等。伦敦为我国提倡“综合运用经济杠杆和必要的行政手段，切实降低机动车使用强度”提供了一个很好的范本。

提供公平与可负担的公交体验

优先发展城市公共交通，作为缓解交通拥堵问题的重要手段，被我国各级政府所高度重视。如何使公交系统更具吸引力，提升公众的公交出行体验，伦敦的做法具有参考意义。伦敦计划在2041年实现公交与慢行出行比例达到80%。为了实现这一目标，“包容性”的公交系统成为其核心思想，具体措施包括：改进公交系统周边的街道设计，使其更具舒适性、可达性、可靠性和安全性；维持公交费率不变，使每个市民都负担得起公交费用；为市民，尤其是老人与残疾人等弱势群体，提供舒适、无压力、平等的公交服务；进一步提升轨道交通服务，减少车内拥挤。

提高交通基础设施的适应性与减少破坏性

鼓励绿色基础设施、提高交通基础设施对极端天气的适应性与减少其对生物多样性及文化遗迹的破坏一直被我国所忽视，却出现在了伦敦草案中。绿色基础设施能够提高对极端天气与气候变化的适应性，提高空气与水的质量，鼓励步行与自行车出行，以及提高生物多样性。草案中，伦敦值得借鉴的亮点有：保护现有行道树并持续增加行道树的数量，以减少城市热岛效应，增加市民对街道的使用；对道路系统安装可持续的排水设施，实现对水质量、生物多样性与高速公路网络便利性的改善；研究设计能够应对极端天气的道路基础设施，减少其对容易受影响的人群的损害；通过街道设计与技术，减少道路交通与轨道公交对市民的噪音与震动污染。

应对与引导新型交通模式

随着科学技术的进步与发展，互联网与汽车科技，以及共享出行模式，成为世界城市在新时期面临的机遇与挑战之一。对此，伦敦政府也制定了一系列应对方案，争取在最大程度上适应并引导新型出行方式的发展，对我国有一定的启发。

• 公共交通：政府将试行“需求响应（demand-responsive）”的定制公交服务，与传统公交模式形成互补，进一步方便市民出行，减少对小汽车的依赖。

• 车联网与自动驾驶技术：在确保安全的前提下，政府将与各类利益相关方合作，促进新型车辆科技的发展，以更好地为市民出行服务，营造健康街道。

• 信息化和新的支付方式：政府将通过信息化技术，为市民提供充足的出行信息，并建立便捷的新型交通支付平台，为市民出行提供方便。

保障政策顺利实施

尽管两国体制不同，伦敦对于保障政策顺利实施的措施可能不一定适用于我国，但也能够提供一些启示。伦敦对于每个目标的实施方案与时间表有明确的规定，各级政府在制定地方实施方案时需要严格遵守交通战略里的各项规定，地方实施方案里还需要包括项目表现评价与监管计划。该方案需要得到市长与伦敦交通局的审批，已确保预期成果的顺利实现。此外，每个预期成果都有十分具体的量化指标（图2），便于定期评估与监管。

图2 伦敦2041年各区域出行分担率预期目标

2.总结与建议

2017年《伦敦交通战略（草案）》强调健康出行，以“健康街道、健康公众”、“ 良好公交体验”、“ 新居住新就业”为主题，对我国的交通规划是个创新，也为我国未来的可持续交通发展提供新的方向。伦敦与我国许多城市一样面临严峻的交通与环境问题，例如交通拥堵、道路安全与空气污染，也同样致力于发展慢行与公共交通系统，以方便市民出行，减少对小汽车的依赖。伦敦应对这些交通问题的措施值得我国借鉴与学习。此外，对于绿色交通基础设施、新型交通模式与政策的实施保障，伦敦的策略与方式也为我国提供了新的思路与方向。我国应该汲取发达国家的先进经验，以“以人为本”为重要原则，提升街道的宜人性，与慢行和公交系统的吸引力，努力创建舒适、便捷、安全、绿色、平等的可持续交通。