伦敦拥堵收费政策及其对交通安全的影响

在我国快速城市化与机动化背景下，城市交通问题对城市发展提出了巨大挑战。2016年全国有三分之一的城市高峰通勤受到拥堵的威胁。机动化出行的剧增导致城市环境中的弱势出行人暴露于较危险的交通环境中，诱发交通隐患和事故风险。机动车排放已成为部分城市本地污染贡献中的首要污染源，对细颗粒物（PM2.5）浓度的贡献范围为13.5%至41.0%。

一些发达国家和地区的经验表明，面临道路资源的有限性和交通需求总量的不断攀升，交通需求管理措施能有效解决交通供求不平衡的矛盾以及相应的道路安全等问题。拥堵收费是对驾车者使用拥堵的道路而收取的一种附加费用，其目的是在不增加基础设施供给的情况下，通过收费来调节出行需求。此类政策不仅可以缓解地面拥堵、反哺交通财政，还能带来道路安全、空气治理等方面的效益。本文将以伦敦为例，介绍拥堵收费政策及其效果，为我国城市的可持续交通发展提供借鉴与参考。

一、伦敦拥堵收费概述

伦敦，作为英国的首都，是英国最大的城市。伦敦是世界上最大的都会区之一，也是全球重要的政治、经济、文化、艺术和娱乐中心。2015年，伦敦人口约868.5万。其私家车出行比例约为32%，公共交通出行比例约为45%，自行车出行比例约为2%，步行比例约为21%。

伦敦中心区道路容量有限，但是交通需求大，实施拥堵收费之前工作日高峰时期有388,000辆车次驶入中心区，行驶总里程数为150,000千米。2002年，高峰时期行驶在中心区内的驾车者至少需要花费一半的时间用于等待。大量的车流和频繁的拥堵也导致了机动车尾气污染的增加。仅占伦敦面积1.4%的中心区，对于伦敦道路交通NOX排放的贡献率约为4%，对于可吸入颗粒物（PM10）排放的贡献率达6%。

伦敦于2003年2月开始在市中心地区对行驶车辆实施拥堵收费，以缓解交通拥堵。中心区内除了小汽车出行之外，还有很多可选的出行方式，如路面公交、地铁、出租车、自行车和步行等，是一个十分适合采取拥堵收费的区域。如图2所示，收费区域覆盖了伦敦市中心内环路以内21平方千米的范围，2017年每天的收费是11.5英镑（折合人民币约110元）。收费时段为周一至周五上午7点至下午6点（不包括主要假期），其余时段则不收费。拥堵收费的对象为所有在区内行驶的机动车，但是根据车辆的种类、使用目的、注册用户的居住区域等的不同，有些可以获得拥堵费的折扣或豁免。

图1 伦敦拥堵收费区。图片来源：伦敦交通局

伦敦的拥堵收费政策在过去的14年里历经了若干次调整，包括调价、西扩区的设立和取消、电话付费和自动付费，以及收费对象变化等演变过程。拥堵收费方案在2003年实施之初为每天5英镑（折合人民币约48元），以电话付费的形式为主。2005年7月，拥堵费上涨至每天8英镑（折合人民币约77元）。2007年2月，拥堵收费区域向西扩展，将收费范围扩大至原来的两倍，收费金额不变。2011年1月，西扩区被取消，与此同时，拥堵费上涨至10英镑（折合人民币约96元），自动收费系统（Auto Pay）正式开通。2014年6月，拥堵费再次调价，费用上涨至11.5英镑（折合人民币约110元）。

尽管历程曲折艰辛，但迄今为止伦敦的拥堵收费仍被视为十分有效的缓解交通拥堵的措施，而收费所得的净收益也为提高公共交通的服务水平、改善慢行交通系统的出行条件和交通基础设施等提供了重要的资金来源。

二、拥堵收费政策的道路安全效益

拥堵收费对交通流最直接的影响是减少了小汽车为主体的机动车车流，并缓解了拥堵。该政策实施两年后，收费区内拥堵造成的出行时间损失减少了30%。收费区内的小汽车行驶里程下降了34%。与此同时，公交车和自行车等不收费的车辆则呈现上升趋势。例如，自行车流量仅在05年至06年期间就上涨33%。

为配合拥堵收费的实施，伦敦交通局对步行和自行车出行的基础设施和交通组织进行了相应的改善和优化，将更多的路权赋予行人和自行车出行者。由于机动车流量的限制与街道环境的整体改善，拥堵收费政策促进了收费区内交通伤亡人数的大幅减少。一项2015年的研究显示，与2003年相比，伦敦中心城区的交通事故数、死亡人数及重伤人数都降低了约40%，相当于平均每月减少30起交通事故。收费区内的交通事故率（每百万英里行驶里程事故数）也由实施前的12.4下降到2.6，降幅将近80%。不仅如此，涉及行人和涉及车辆的事故都有所下降。仅仅在拥堵收费实施后第三年，收费区内包含行人的交通事故下降21%，不包含行人的事故下降33%（图2），要优于伦敦其他地区的下降水平（分别为18%和19%）。 伦敦内环路以内的行人事故无论是绝对数量还是相对比例都有所下降。汽车和摩托车的事故也大幅度减少。收费区内的死亡、重伤、轻伤事故都有所下降（图3）。据估计，拥堵收费区的引入使伦敦每年能避免大约40至70起致伤事故。

有人质疑拥堵收费区是否会产生溢出效应，即收费区内的交通事故转移到附近道路或其他时段、交通方式上，从而抵消该政策的正面意义。但一项2015年的研究显示，收费区周边地区的交通事故显著减少，同比月减幅在10%至12%之间。不仅如此，从时间维度上看也没有溢出效应——在没有收费的时段，交通事故也呈显著下降的趋势。事故也没有转移到不收拥堵费的公交、出租车、自行车等出行方式上。此类出行方式在拥堵区内的行驶里程数增加了30%，但其交通事故减少了12%。这很大程度上归功于穿越拥堵收费区车流的减少以及同期实施的交通安全措施。

伦敦拥堵收费的一部分收益会用于道路安全提升、慢行、公交等措施，从而反哺于城市的安全效益。例如，2004年11%的收入用于了道路安全改造及相关研究，大约同比例的收入用于道路改造与提升，6%的收入用于步行和自行车项目，2%的收入用于“安全上学路”项目，增进学龄儿童上下学安全。从2003年到2013年，共有1020万英镑（折合人民币约9亿元）收益用于道路改造，7000万英镑（折合人民币约6.2亿元）用于投资道路安全项目。而据研究估计，拥堵收费政策每年能减少的交通事故伤亡及财产损失达2885万英镑（折合人民币约2.6亿元），远高于其投入。

图 2 伦敦市区交通事故变化情况。数据来源：伦敦交通局

图3 伦敦市中心收费区致死伤交通事故变化情况。数据来源：伦敦交通局

三、拥堵收费政策的协同社会效益

除了道路安全的提升外，拥堵收费政策还带来诸多协同效益，例如公交可靠性的提升、绿色出行的增长等等。为了衡量拥堵收费政策的经济社会影响，在政策实施前伦敦交通局就定期进行综合监测，并在实施后持续监测进行数据对比。数据显示，在拥堵收费政策实施一年后，：

• 与2002年相比，2003年收费时段进入中心区的巴士和长途客车同期增长20%。早高峰使用地面公交进入收费区的乘客增长38%。同时，伦敦市范围内由晚点等造成的公交等待时间下降20%。

• 伦敦市公共交通的分担率由2003年的37%上升至2014年的45%，而同时期私人机动车交通分担率也从41%下降至32%。

• 由于进入拥堵收费区域车辆的减少，区域内的安全和环境效应提升，拥堵收费带来的经济贡献值仅第一年便达到5000万英镑（折合人民币约4.9亿元）。

• 2003年至2006年，收费区内氮氧化物排放量下降了17％，PM10下降了24％，二氧化碳排放量下降了3％（部分原因也得益于车辆技术的改进）。

拥堵收费政策在英国这个从来没有道路收费先例的国家从一开始实施就适应良好。伦敦交通局连续6年发布针对拥堵收费的年度运行监测报告，最终因为政策的稳定表现，而改为发布伦敦市交通运行整体报告。

四、对中国城市的借鉴意义

交通是城市的命脉，是城市发展的支撑条件，交通承载力是城市发展的约束性条件。治理机动车日益增加带来的拥堵、交通事故、空气质量等问题，应作为可持续城市发展的重点。伦敦的案例说明，缓堵保畅与道路安全并非相互矛盾的两个需求；交通需求管理能够综合解决交通拥堵、公交发展、道路安全和空气质量等多方面问题。同时应看到，交通需求管理并非单一的政策，而是将交通资源合理再分配的“反哺”政策，是改善整体交通环境中的重要一环。伦敦案例显示，政府将拥堵收费的收入用于道路治理和改善、慢行与公交设施、道路安全改造等项目中，多管齐下改善城市出行环境、转变居民出行结构、提升道路安全，达到最终实现城市交通向绿色、安全、可持续方向发展，最终创造的社会效益与价值会远超其成本。当然，成功的交通需求管理政策还需要有健全配套的法律、法规体制和持续的政策保障，公平、公正、透明的政策实施，以及有效的政策宣传与公众沟通。我们期望伦敦案例会给我国交通综合治理提供借鉴和启示。