从交通低排放区政策看空气污染治理
2017年9月21日，北京正式在六环路（含）内设立载货汽车低排放区，对市行政区域内道路上行驶的部分载货汽车进行相应的交通管理措施。一个月之后，10月23日，伦敦在拥堵收费区域内开始叠加征收“交通排污费” （T-charge 或 emission surcharge），以作为现有低排放区的升级版试点及未来“超低排放区”的前奏，对交通排放带来的空气污染进一步加强控制。
汽车尾气污染物主要包括：一氧化碳（CO）、碳氢化合物、氮氧化合物、硫氧化物、挥发性有机物（VOCs）、粒径小于10微米的颗粒物（PM10）以及粒径小于2.5微米的颗粒物（PM2.5）等。由尾气排放造成的交通污染已成为目前城市机动化快速发展过程的一个巨大挑战，给城市居民的生活和健康带来了巨大的影响，也造成了巨大社会经济损失。世界卫生组织（WHO）、美国健康影响研究所（HEI）、美国华盛顿大学健康计量与评估研究所（IHME））联合发布的最新报告《2017年全球空气状况》中的数据显示，2015年PM2.5为全球排名第五的致死风险,导致了420万例的死亡，而其中50%发生在中国和印度。2016年HEI出版的《燃煤和其他主要污染源所致的中国疾病负担》报告指出，中国2013年由交通源产生的PM2.5所导致的死亡为13.7万例。
目前，各地环保机构的数据显示，PM2.5的本地源中，交通排放的贡献率在20%-35%之间。随着能源结构的改善和煤控力度的加大，工业生产和燃煤等对污染的贡献会逐步下降。而随着交通出行活动的增加，未来交通排放对空气污染的贡献将会呈上涨趋势。面对交通造成的空气污染，很多城市都在探寻解决方案，其中低排放区政策是有效控制交通污染的措施之一。
低排放区指为促进区域空气质量改善，针对机动车等交通工具专门设定污染物排放限值的燃料限制区。低排放区是一个地理区域范围，在该区域内污染最严重的车辆受到通行或使用的限制。低排放区的目的是通过制定排放标准或准则，以减少某区域内污染最严重车辆的使用，降低其数量，并达到改善空气质量的目的。低排放区实施的目标并不是要减少交通流量，而是为了促进重污染车辆向低排放清洁车辆的更新换代。推行实施低排放区政策的根本原因来自运营污染车辆的外部成本，即污染车辆在为自身利益运营时对社会整体带来的外部性影响，包括对公众健康的负面影响和对整个生态系统的危害。
英国伦敦的低排放区和超低排放区
从20世纪50年代伦敦发生毒雾事件以来，伦敦的空气污染一直是一个持续不断的问题。到了20世纪末，交通排放成为空气污染的主要罪魁祸首。伦敦于2008年1月开始实施低排放区政策，以应对伦敦的空气污染问题。低排放区覆盖了整个大伦敦地区，如图1所示，总计1580平方千米，每天24小时不分节假日全年实施。低排放区政策的实施，主要是为了限制高污染的重型货车进入伦敦市区，并通过征收费用的方式鼓励伦敦本地的机动车（尤其是柴油车）进行车辆改造或更新，以达到车辆使用的清洁化，从而改善伦敦的空气质量，减少对公众健康的影响。
图1 伦敦低排区
图片来源：伦敦交通局低排放区地图（2014）. https://tfl.gov.uk/
低排放区政策的推行有三个时间节点、历经了四个阶段，如表1所示。2008年2月实施之初，对载重12吨以上的重型货车实施欧III标准。2008年7月开始对载重3.5至12吨以上的重型货车以及公交车和长途汽车推行欧III标准。2012年1月开始，除了对1.2-3.5吨的轻型商用汽车、大于8座的小型巴士实施欧III标准之外，又将之前对3.5吨以上重型货车以及公交车和长途汽车实施的排放标准升级到欧IV。部分车辆是有豁免权的，比如农业或农场用的机械设备、移动吊车、道路或建筑施工用的机械设备、1973年1月1日前生产的古董车、演出用车（如动物表演、马戏团、游乐场等），以及国防部使用的车辆。对于所有不豁免的车辆，根据车型的不同，未达标的车辆需交纳一天100或200英镑（折合人民币约874元或1748元）的费用方可驶入。此外，如不缴费而非法驶入低排放区则需根据车型和最终缴费时间支付每天250-1000英镑（折合人民币约2185-8738元）不等的罚款。不过，伦敦交通局认为收费或罚款不是实施低排放区政策的目的，他们更鼓励通过以下方式来使车辆达到低排放区的标准：
将车辆改造为采用点火方式的纯汽油驱动；
安装得到认证的尾气过滤器；
购买符合排放规定的二手车或新车。
表1 伦敦低排放区实施阶段及排放标准
虽然进入低排放区的货车数量增长相对较快，但伦敦实施低排放区后，空气质量还是得到较好的改善。伦敦交通局2008年的评估报告中指出，相较于实施之前的2007年，第1、2阶段的低排放区实施后颗粒物和氮氧化物的排放量分别下降了6.5%和9.6%。这要归功于政策对车辆更新换代的显著影响。2008年政策实施之后伦敦市区不符合欧III排放标准的车辆比例从47.4%降至31.9%，这意味着与车辆自然更新速率相比，低排放区的引入促使额外20%的不达标车辆提前更新。伦敦交通局的数据显示，截止2017年9月，阶段3涉及的车辆达标率已到达99.4%，阶段4涉及的车辆达标率为97.3%。此外，低排区的可行性研究估计，政策的实施所避免的寿命损失年（Life Years Lost）约为5200。
虽然低排放区政策实施后，车辆的达标率有很大提升，并且取得了一定的减排效果，但为了维持政策的效力，需要不断地提高标准或对政策进行更新。为此，伦敦市政府和交通局非常巧妙地通过一系列的长中短期措施来保持低排放区政策效果的可持续性。长期来看，到2050年伦敦将要建立大伦敦地区的零排放区，实现道路交通零排放的愿景。为实现这一愿景，阶段性的措施已经实施或即将相继出台。2017年10月23日，伦敦在现有的拥堵收费区域（市中心21平方公里的区域）实施“交通排污费” （T-charge 或 emission surcharge），对工作日7-18点期间进入区域内的未达到欧4/IV标准的汽油车或柴油车以及未达到欧3标准的电动三轮或四轮助力车收取10英镑（折合人民币约87元）。这是除拥堵收费之外额外收取的费用。2019年4月8日开始，拥堵收费区域内将进一步实施“超低排放区”政策以取代“交通排污费”，不论节假日全天24小时实施。超低排放区将会在现有的低排放区和交通排污费政策的基础上加严排放标准，相应的排放标准和收费如下：
摩托车、电动双轮、三轮、四轮助力车需满足欧3标准，不达标的收取12.5英镑（折合人民币约109元）；
汽油驱动的小客车、面包车、小型巴士及特殊车辆需满足欧4标准，不达标的收取12.5英镑（折合人民币约109元）；
柴油驱动的小客车、面包车、小型巴士及特殊车辆需满足欧6标准，不达标的收取12.5英镑（折合人民币约109元）；
货车、公交车和长途汽车及特殊车辆需满足欧VI标准，不达标的收取100英镑（折合人民币约874元）。
伦敦超低排放区目标的实现主要有两个途径：车辆的更新和区域的扩大。为实现2050年零排放的愿景，一系列针对运营车辆的过渡措施正在酝酿中。在2017年8月公布的《伦敦环境战略》公示稿中，伦敦市长提出：从2018年开始所有伦敦交通局新投入运营的双层公交车必须采用混合动力、氢燃料或电动公交车；2020年开始，新投入运营的单层公交车必须实现零排放；2033年所有的出租车和私人雇佣汽车要达到零排放；到2037年所有伦敦交通局运营的公交车实现零排放，而到2040年所有新注册的在伦敦道路上行驶的车辆都必须达到零排放的要求。与此同时，《伦敦环境战略》公示稿中也提出，到2020年，针对货车、公交车和长途汽车实施欧VI排放标准的超低排放区域将会扩大到整个伦敦市区（即目前低排放区覆盖的1580平方千米的范围）；到2021年针对摩托车、电动助力车（二、三、四轮）、汽油柴油驱动的小客车、面包车、小型巴士实施超低排放标准的区域也将会从拥堵收费的区域扩大到伦敦的内城（约319平方千米）。据伦敦交通局和伦敦国王学院的分析，超低排放区实施后，2020年中心区NO2的浓度将会减少4.6微克/立方米，使得86%原先暴露在NO2超标的区域实现达标，预计政策带来的污染物减排所避免的寿命损失年为4123。
北京高排放货车低排放区政策
伦敦和其他城市的低排放区政策给北京带来很多启发。结合城市自身交通污染的现状和特点，北京于2017年9月21日正式启动针对高排放货车的低排放区政策，对不达到国III排放标准的柴油载货汽车进行交通管制，具体规定如表2所示。对于违规车辆，公安交管部门将予以100元罚款并记3分的处罚，环保部门也会依法予以300元以上及3000元以下的罚款。
表2 北京低排放区实施阶段及排放标准
根据北京交通及环保部门的预测，北京市低排放区在2017年9月21日至2019年9月20日这段过渡时期内，将实现货车主要污染物（NOx和PM）减排约11吨。2019年9月21日进入第二阶段之后，低排放区政策将实现货车主要污染物减排约95吨。
低排放区政策推广
国内目前除了北京之外，一些城市也在研究或考虑实施中。《深圳市大气环境质量提升计划(2017-2020年)》中指出2018年起在特定区域划定低排放区，2020年底前将把原特区内及宝安中心区、龙岗中心区全部划为低排放区。此外上海近期也一直在探讨在中心区设立“低排放区”以降低交通排放。
不论是伦敦还是北京，在面对交通污染物排放持续增加的压力下，都采用了低排放区政策。低排放区政策作为城市空气污染治理的有效政策之一，在欧洲已被广泛采用，目前，欧洲有超过200多个不同规模的城市实施了该政策。各城市的经验显示,政策的有效性取决于很多因素如空气污染的严重情况、排放标准、区域大小、受影响的车辆构成、执法力度等。除了对提升空气质量的贡献，政策的实施所带来的健康效益也是驱动城市实施该政策的动力之一。如前文所述，交通排放已对我国居民健康造成了巨大影响。我们期待有更多的城市能够效仿北京和伦敦，加强对交通排放的管控，从而提升公共健康水平。
