低排放区和拥堵收费国际经验
摘要：伴随中国快速城镇化与机动化进程，严重的空气污染和交通拥堵造成巨大的社会经济损失，缓堵减排需求迫在眉睫。低排放区和拥堵收费政策在许多发达国家和地区被验证能有效缓堵。首先探讨伦敦、新加坡和斯德哥尔摩3个城市成功实施低排放区和拥堵收费政策的特点和经验。总结成功实施缓堵减排政策的关键要素，包括立法保障与领导意志、公众宣传与信息公开、综合性配套政策、精细化管理以及拥堵收费与低排放区有效结合等。基于此，探索缓堵减排政策在中国的应用实践，总结中国低排放区和拥堵收费的方案设计流程。最后，从法律法规、体制机制、效果评估和公众宣传等方面提出相应的政策建议，以应对缓堵减排政策实施过程中可能遇到的问题与挑战。
关键词：交通政策；低排放区；拥堵收费；国际经验；伦敦；新加坡；斯德哥尔摩
引言
伴随中国快速城镇化与机动化进程，城市产生了严重的空气污染和交通拥堵问题，造成巨大的社会经济损失。以北京市为例，2013年机动车尾气排放对北京市细颗粒物(PM2.5)、挥发性有机化合物(VOC)和氮氧化物(NOx)的贡献分别为31.1%，33%和50%，是本地排放的首要污染源 。缓堵减排的需求迫在眉睫，而在许多发达国家和地区验证有效的低排放区和拥堵收费政策也因此被中国一些城市提上议程。2013 年9月，北京市政府发布《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》及《北京市2013—2017年机动车排放污染控制工作方案》，明确提出“研究城市低排放区交通拥堵费征收方案” 。深圳市政府也拟将低排放区的设立列入《深圳市2016—2020年大气污染防治重点措施》 。为了探索低排放区和拥堵收费政策在中国的应用实践，本文在探讨伦敦、新加坡和斯德哥尔摩3 个城市成功经验的基础上，总结低排放区和拥堵收费的方案设计流程，并结合中国实际情况提出政策建议，应对在缓堵减排过程中可能面临的问题与挑战。
1 国外低排放区和拥堵收费概述
拥堵收费是对驾驶人使用拥堵道路而收取的一种附加费用，其目的是在不增加基础设施供给的情况下，通过收费来调节出行需求以缓解拥堵。低排放区是指为改善区域空气质量，针对机动车等交通工具专门设定污染物排放限值的区域。城市低排放区已成为世界许多国家和地区解决交通空气污染问题的重要措施，其中以欧洲最为普遍。
伦敦、新加坡和斯德哥尔摩是成功实施低排放区和拥堵收费的典型城市，其政策特点和经验总结如表1 所示。这三个城市各具特色，在实施过程中积累的经验对于中国具有一定的借鉴作用。伦敦、新加坡和斯德哥尔摩实施低排放区和拥堵收费以来，政策效果都比较明显，是当地标志性的缓堵减排措施。伦敦拥堵收费实施一周年后，收费时段进入收费区内的私人小汽车数量减少30%，拥堵水平下降30%，而进入收费区的公共汽车和长途汽车同期增长20%，早高峰使用公共汽车进入收费区的乘客从7.7 万人次增至10.6 万人次 ；低排放区政策实施后，2013 年进入低排放区的车辆中95%以上满足相应的排放要求 ，低排放区内的颗粒物(PM)浓度下降2.46%~3.07%，而区外PM 浓度仅下降1% 。新加坡拥堵收费实施的几十年间，尽管机动车数量增长了数倍，但限制区内车流量未见上涨，限制路段基本达到理想车速 ；公共交通分担率提升至63% 。拥堵税的试点使斯德哥尔摩交通量下降约21% ，中心城中机动车排放物减少10%~15%，空气污染物下降10%~14% ；低排放区政策同样效果显著，政策实施后的第四年，全市PM排放量下降40%，其中区内排放量下降60%，NOx排放量下降10%，区内下降20% 。
2 国际经验总结
伦敦、新加坡和斯德哥尔摩3 个城市的成功经验表明，立法保障与领导意志、公众宣传与信息公开、综合性配套政策、精细化管理，以及拥堵收费与低排放区有效结合等，是成功实施缓堵减排政策的关键要素。
2.1 立法保障与领导意志
低排放区和拥堵收费的成功离不开立法保障和政府的积极推行。以英国为例，伦敦的拥堵收费实质是区域内收取的道路使用费，本身并不具备税收的法律约束力。但英国政府以立法的形式赋予伦敦市政府和市长制定和实施相关政策的职权，为拥堵收费政策的管理和执行提供有力保障。伦敦拥堵收费成功实施的另一个关键因素在于利文斯通市长和决策团体对实施拥堵收费竞选承诺的坚守。他们在承受外界压力的同时，不断克服困难和挑战，最终使得拥堵收费政策成功实施。因此，对于拥堵收费这样有争议的政策，决策者的持续支持和坚定信念是政策成功实施的关键。与伦敦不同，根据瑞典宪法规定，斯德哥尔摩既无法对现有的基础设施收费，也不能对其他城市的公民征税。因此斯德哥尔摩拥堵收费的实质是国家层面的拥堵税，需要由瑞典国家政府通过议会决议，并进行方案设计和费用管理。成为国家层面的拥堵税是斯德哥尔摩拥堵收费得以成功推行的主要原因。
中国缺乏实施拥堵收费的法律依据，且与现行法律文件存在冲突。现行的一些法规和政策，如2002 年发布的《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》及2009 年由工业和信息化部以及国家发展和改革委员会修订颁布的《汽车产业发展政策》，对在机动车使用环节收取任何费用有明确的限制。因此，中国城市针对严峻的交通拥堵所采取的限制车辆使用强度的措施均以行政手段为主，例如车辆限购、限行等。如果要在中国城市实施拥堵收费政策，应该在法律法规上有所突破。中央政府需要将地方政府实施低排放区拥堵费政策的相关目标纳入全国交通发展战略之中，通过相应的法律、法规和政策来推动，并保持明确和统一的态度支持地方政府的政策规划和实施。
2.2 公众宣传与信息公开
积极的公众宣传、与利益群体的沟通、及时详细的信息公开，是低排放区和拥堵收费成功实施的关键因素之一。以英国为例，伦敦市政府和交通局展开了各种形式、不同侧重点的公共咨询与宣传：在与利益团体进行磋商时，重在平衡各方利益；而针对公众的咨询和宣传主要侧重对方案细节的信息共享。同时，在商讨和沟通的过程中，一直保持信息公开透明，逐步对方案进行优化，以获取公众对政策的理解和支持。新加坡的经验表明，与公众的有效沟通，不仅可以提高公众对政策的接受度，更可以通过有效交流改进政策和技术的不足。其特色在于：为拥堵收费树立良好的公众形象，强调公众是最终受益者，政策本身非盈利；强调公平性与信息公开，及时回应公众问题，并给出其他出行选择。
斯德哥尔摩市政府在公共宣传与沟通上也投入大量的时间和精力。在政策推广最关键的时刻，由市长每天两次在广播和电视上与公众进行交流，并频繁召开记者招待会，公布最新、最准确的信息，有效避免谣言的传播和不实信息的报道。政府在宣传过程中所强调的缓堵减排政策对于空气质量的积极影响，也争取了一定的公众支持。此外，斯德哥尔摩市政府通过两年时间，在不同社会机构或者社团组织进行公众调查，收集评论，以起草相关议案，经议会内部表决后出台。该调查不仅为拥堵税的制定及实施提供依据，也平衡了各个团体间的利益。此外，瑞典政府还定期公开拥堵税收入和支出，保证该项政策的可信度。
中国城市在交通政策的制定过程中，政府在信息公开方面还是有诸多保留，尤其对拥堵收费这样公众敏感度高的交通政策。一般来说，凡是和收费相关的政策，不论在哪个国家总会引发公众天然的厌恶情绪。而针对拥堵收费，公众的质疑一方面来自于对收费政策的主观抵制，另一方面来自于对政策效果不理解所产生的担忧。如何获取公众对拥堵收费政策的支持，解除公众的质疑，以上城市的经验值得中国政府部门借鉴。公众支持是政府决策时的重要考量因素，设计明确有效的公众沟通和宣传方案，定期公布政策细节，并根据公众的反馈及时调整宣传策略，以提高公众对政策的接受度。此外，如何分配和使用收益对政策的成功实施至关重要，将收益用来改善交通系统，并将收益的分配情况公开可以提高公众对拥堵收费和低排放区政策的接受度。
2.3 综合性配套政策
低排放区和拥堵收费方案的设计不能脱离一整套交通和环境改善方案，相应配套设施的设计需要协同进行，让公众有更多的出行选择，提高公众对政策的适应度与支持度。伦敦市在推出拥堵收费的同时，还实施了一系列配套措施(见表1)，以确保拥堵收费政策的有效性。考虑到收费边界外围周边的居民和商户是受拥堵收费影响最大的人群，为减少对他们的负面影响，伦敦市制定了一个全面的、包括停车限制和交通管理在内的配套方案，以确保收费区域周边居民的利益。新加坡政府也没有孤立地实施拥堵收费，而是与其他交通需求管理政策包括车辆附加注册费和车辆配额系统等综合考虑，通过对各个政策的微调，使综合效果达到最优。例如，伴随着拥堵费率的增加，多次下调车辆附加注册税率，以便更多地从车辆使用方面影响公众出行习惯，在整体政策效果上实现平衡。
出行者对于拥堵收费的敏感程度，一方面取决于对拥堵收费方案适应的容易程度，另一方面取决于出行备选方案的可行性，如其他交通方式、备选路线和可供选择的目的地的多样性等。尽管配套措施是否充分并不一定是实施拥堵收费的必要条件，但是没有相应的配套措施，拥堵收费的实施效果一定会大打折扣。中国城市在交通方式的多样性与非小汽车出行方式的便捷性方面，是否已经具备替代小汽车出行的条件，仍值得商榷。
2.4 精细化管理
拥堵收费的成功还需要有效的精细化管理。伦敦市采取了模块化管理模式，将其分割为设备维护、收费运营、违规执法等相对独立的环节进行分别招标，确保局部最优，同时能够实现根据运营实际情况对系统逐步逐块更新。伦敦交通局进行全局统筹，将因模块化管理可能产生的环节衔接风险降至最低。此外，在实施的过程中，伦敦交通局及时调整收费边界、收费方式及豁免车种等政策要素，保证政策有效运行。新加坡也十分注重管理，不断提高精细化管理水平，实施收费价格的定期修正、平滑过渡等策略；同时不断进行技术更新和政策互补微调，填补先期技术和政策考虑不足产生的漏洞。低排放区和拥堵收费是一项涉及政府部门繁多、实施过程内部职权分工复杂，并且在一定程度上需要部分政府部门协调和财政政策调整配合的政策。在中国现有的交通管理体制下，对实施低排放区和拥堵收费政策做出相应的决定是地方政府的职责，而政策的落实则是地方环保局和交通委员会(交通局)的职责。为确保政策的成功实施，在政策具体的执行、管理和监督过程中以及其他配套政策的实施过程中，地方发展和改革委员会、交管、财政等政府部门在政策的制定、执行、管理和监督方面将会承担不同职责。因此，为有效促进跨部门协作、减少运营沟通成本与风险，可以考虑成立特别工作小组协调各个部门的工作，并建立部门间的协助机制，进行有效的精细化管理。
2.5 结合低排放区的拥堵收费
实践表明，与低排放区相结合的拥堵收费方案，可以更有效地实现减少拥堵、提高空气质量的目的。伦敦减免低排放或清洁能源车辆的拥堵费，将车辆减排和拥堵收费很好地进行结合。最初，使用替代性燃料的机动车，如油气混合燃料车和电动车，在驶入拥堵收费区时可以免收拥堵费。2011 年1月，伦敦交通局开始实施绿色车辆折扣措施，规定所有二氧化碳(CO2)排放量小于100g·km- 1 的车辆可以免费进入拥堵收费区。2013 年，伦敦市长提出将拥堵收费区打造为超低排放区以促进车辆更新和降低空气污染。同年7 月，作为超低排放区的前奏，伦敦交通局开始实施超低排放车辆折扣措施，这一措施允许纯电动车或CO2排放量小于75g·km-1并且污染排放满足欧V标准的车辆免费进入拥堵收费区。这种将拥堵费与减排挂钩，用经济杠杆促使市民加快更新车辆的方式，进一步促进空气质量的提升。
交通拥堵和空气污染是中国多数城市面临的巨大挑战，而推广低排放或清洁能源车辆的使用也是政府现阶段力推的重要举措。在研究拥堵收费制定相关政策的同时，可以借鉴伦敦的经验，将拥堵收费和清洁车辆或低排放区有效的结合，从另一个角度促进高排放车辆的淘汰，缩短车辆更新换代的周期。
3 低排放区和拥堵收费方案设计流程
低排放区和拥堵收费是具有较高实施风险的交通需求管理政策，政策的执行是一种以过程为导向的实践。通过对国外实施过程的深入研究，建议使用六步法设计政策方案(见图1)。
1） 城市发展背景分析
对城市及区域社会经济发展规划、空间发展规划、交通发展规划、公共交通发展现状及规划、交通运行状况、交通基础设施条件及自然地理条件等硬件设施进行分析解读，并对上位规划和相关交通管理规章制度进行反馈。
2） 低排放区和拥堵收费政策可行性分析
在城市发展背景分析的基础上，划定低排放区和拥堵收费政策意向实施的相关区域，进行包括规划总结、交通设施及运行现状的调研及问题识别、限制条件分析(如用地、交通、市政、生态景观、投资等)，并进行国内外案例分析及技术实施经验整理。
3） 政策实施方案设计及初选
收集规划资料、运行数据并进行相关专项调研，为模型的主要参数优化或者模型输出收费费率和合理化评价提供参考。结合关键要素(包括收费模式、收费范围、收费时段、收费对象、收费与排放标准等)的不同取值，排列组合出多种方案。使用交通模型测试方案，对比选择2~3 项最有可能实施的方案，并且根据模型预测出的道路交通运行特征、公共交通需求变化和严重受到影响的人群分布，设计相关保障措施。 4） 缩小方案选择范围 对多个待选方案进行实施基础及路径分析(合法性)、方案实施绩效评价(合理性)、实施技术选择分析(可行性)以及体制机制和市民可接受度分析(可控性)，通过专家打分，进一步锁定实施方案。
5） 针对主要实施方案进行优化 在锁定实施方案后，根据政策实施的目标年，合理安排并提前进行政策法规及相关政策措施修订；进行财政资金规划，根据实施方案安排资金进行具体实施方案设计以及相关技术工程测试，并根据最终技术选择，使用经济模型计算项目实施价值、回收率、效益成本比例、回收期等，制定完善的财务方案；在确定最终实施方案后，还应该针对政策实施的关键要素，如收费费率，进行反复测试及优化，以保证方案的合理；根据低排放区和拥堵收费的政策特点，提出体制机制及组织协调保障方案；最后制定社会引导及公共宣传策略，根据政策实施的不同阶段，执行差异化的宣传战略。 6） 确定实施方案 因低排放区和拥堵收费政策同属调节机动车使用的交通需求管理政策，结合实施时需要在政策设计上多加注意，防止对市民机动化出行的过度收费和重复收费。尽管拥堵收费和低排放区在收费原理上都是“谁使用谁付费、谁污染谁付费”，但在收费区域、收费对象、收费精度、收费费率和收费频次上有极大区别。以伦敦实施拥堵收费和低排放区政策为例，政府在同时实施两项政策时，对于收费对象、收费方式和收费范围进行了差别化处理。拥堵收费成为一项在特定区域内的常规收费，而低排放区则是一个具有惩罚意义的引导性收费区域。
4 政策建议
从宏观环境来看，中国解决由快速城镇化和机动化发展带来的交通拥堵和环境问题势在必行。低排放区和拥堵收费作为一项组合政策，在中国的实施具备一定的合理性和可行性。本文对该政策在中国城市的实施提出以下建议。
4.1 健全配套的法律、法规体制
从国家层面，积极推行低排放区和拥堵收费政策需要在相关法律中明确以下细节： 1） 保证地方政府可以根据道路拥堵情况、大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，限制、禁止机动车通行类型、排放(拥堵)控制区域和时间； 2） 允许地方政府在机动车的使用环节通过经济手段或市场机制进行相关控制； 3） 加强执法，简化执法程序，制定更为严厉的处罚条款。通过立法明确公安交管部门的执法主体地位，并在交管与环保部门之间建立车辆环保达标管理系统的共享机制。由于国家层面法律的修改将会经历一个漫长而复杂的过程，城市可以通过报本地或所在省、自治区人民代表大会常务委员会，通过制定或修改地方性法规予以明确规定，作为法律依据。同时可以在类似北京这样有相关政策和研究储备的城市进行试点。
4.2 清晰的管理框架和体制机制
在强化环保部门监督管理职能的同时，建立特别工作小组协调各相关部门的工作和职责，将提高低排放区和拥堵收费政策制定和实施的效率。从国家层面出发，需要考虑以下部门之间的合作： 1） 为确保方案的一致性，交通运输部、环境保护部、工业和信息化部要通盘考虑如何对车辆进行分类，以及机动车排放全国标准的制定、低排放区准入标准的设立等方面； 2） 为确保方案的执行力度，交通运输部、环境保护部、公安部需要依法明确执法主体，并针对配合执法辅助工作的管理进行具体分工。
4.3 完善的监测系统和科学的成本效益分析方法
低排放区和拥堵收费实施的最终目标，是减少交通排放造成的健康损害。科学的成本效益分析能够正确评估该政策的效果，从而给方案设计的完善提供充足的依据。而成本效益分析依赖数据的完整性和可靠性，需要从以下几方面实现： 1） 建立基础车辆数据库及重点监测车辆群，统计每年受方案影响的车辆总数及行车里程，并对重点监测车辆群的排放特征和行车线路进行监测，研究其在不同阶段、不同方案下的变化； 2） 结合排放清单，预测及评估路面交通的温室气体排放及其他污染物排放，并与空气质量模型相结合，评估不同阶段政策方案对空气质量及公众健康的影响。
4.4 充分的公众宣传与沟通
保障政策透明和资金分配公开，可以让公众对政策方案有全面的理解。而持续的宣传教育，可以提高公众对机动车排放污染的认识，减少公众对道路使用者付费理念的反感。此外，有效的公众沟通对统筹各个相关利益方也会起到非常关键的作用。
5 结语
每个城市实现低排放区和拥堵收费的途径不同，强烈的政治意愿是实现拥堵收费的前提，政治架构的设计与技术路线设计同等重要。拥堵收费与低排放区政策的实施是关系民生的大事，需要政府的大量介入。各政府机构和服务部门，特别是交通和环境部门不能孤军奋战，必须要和其他部门及各个利益团体充分沟通、通力合作。拥堵收费和低排放区政策在中国城市的推行也会像伦敦、新加坡和斯德哥尔摩一样历经一些波折，但是政府和公众对缓解交通拥堵和改善空气质量的决心一定会给政策的实施扫清障碍。
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