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拥堵收费政策问答

 

1.什么是拥堵收费政策?

拥堵收费,具体来说是指在特定时段和路段对通行车辆实行收费,从时间和空间上调节交通流,减少繁忙时段和繁忙路段上的交通负荷,达到缓解道路拥堵、提高城市交通运行效率的目的。拥堵收费是对驾车者使用拥堵的道路而收取的一种附加费用,其目的是在不增加基础设施供给的情况下,通过收费来调节出行需求以缓解拥堵。伦敦新加坡斯德哥尔摩米兰是成功实施拥堵收费的典型。

2.征收拥堵费是公平的吗?是否会加重工薪阶层私家车主的负担?

 

征收拥堵费是公平的。在每个人出行时,除了自己要付出成本外,社会也要为每个人的出行买单。出行人为不同出行方式每支付1元时:社会将为选择步行的人支付0.01元;为选择自行车支付0.08元;为公交车支付1.5元;为小汽车支付9.2元。社会需要为选择驾车出行的人支付排放、事故、道路设施、噪声、拥堵等多种高昂的成本。对于全社会来讲,小汽车使用成本要远高于其他绿色交通出行。因此不收取拥堵费,才是对于其他绿色交通出行使用者的不公平。

事实上,国外城市在实施拥堵收费时,都考虑到了公平性的问题。以伦敦为例,开车进入伦敦中心区的人通常比较富有,多数穷人则是使用公共交通进入中心区的。伦敦在设计收费减免对象时,尽可能平衡了各方利益,最终确定了包括出租车在内的多种豁免车辆,登记在收费区内的私家车还可以享受“打折”政策。同时,伦敦将拥堵收费的收益用于伦敦市交通系统,尤其是公共交通的改善,也进一步体现了拥堵收费的公平性。

最后,如何分配和使用收益对政策的成功实施至关重要。政府应该将收益用来改善交通系统,使普通民众反过来从拥堵收费中受益,并将收费筹集的资金分配情况向公众公开,让民众真真正正、明明白白得到好处。

3.在中国,实施拥堵收费政策是否真的能达到缓堵的效果?

 

以伦敦为例,拥堵收费实施以来,伦敦私人机动车交通分担率从2003年的41%下降至2016年的32%,被视为十分有效的缓堵措施。“引入拥堵费时,我们低估了停止使用汽车的人数,这是我们预期的两倍。”伦敦前市长利文斯通介绍。近年来,虽然伦敦的拥堵情况仍然十分严峻,然而这是由于网约车活动量增加以及电子商务发展带来的送货小汽车的增长。另外,伦敦还将街道改变为步行街、扩展人行道、设置带有保护的自行车道,重新分配了路权,让行人以及采取自行车等绿色方式出行的人获得了更多空间,减少了分配给机动车的空间。

但是国外经验并不适合照搬,中国地方政府在选取政策实施的技术方案时,不宜对最新颖和最先进的技术全盘接纳,应该在对不同技术系统进行仔细比对后,因地制宜地选取实际验证的技术。此外,值得注意的是,拥堵收费不仅仅是一个单一的政策,想要让它完全实现政策目标需要一揽子配套政策一起实施。

4.征收拥堵费应配套出台哪些政策?

 

一个不争的事实是,拥堵费的征收要打政策“组合拳”。征收拥堵收费政策并非单一的政策,而应该是治理交通拥堵综合措施中重要的一环。政策的方案设计不能脱离一整套交通和环境改善方案,相应配套的设计需要与其他缓堵减排政策的设计一同进行,为出行者提供更多的选择。以伦敦拥堵收费政策的实施举例,推出拥堵费政策的同时,伦敦还实施了一系列配套的交通措施,包括提升公共交通服务、提供替代绕行方案、优化信号配时、确保收费区周边居民停车等,以确保政策有效性。在中国实施拥堵收费政策时,可以考虑以下配套政策:建立智能交通管理系统;针对拥堵收费区域改善公共交通出行服务;调整停车场和停车换乘系统布局;组织实施区商业设施交通;合理使用、分配资金,改善社会福利;制定低排放区拥堵收费公共宣传政策。

5.拥堵收费政策制定的原则有哪些?

 

拥堵收费政策的制定应符合以下六项原则:

(一)公平合理原则:交通是为了满足全体市民的出行需要,必须体现公平的原则。不仅要改善少数人出行条件,更要解决广大市民、特别是工薪人员和学生的上班上学出行;不能只为小汽车行驶的快速、舒适而忽略广大民众步行、骑自行车与搭乘公交条件的改善。

(二)经济与环境可持续发展的原则:城市交通是城市经济与社会可持续发展的重要条件,交通需求管理不能以抑制社会经济发展为代价,也不能以恶化环境为代价来换取交通的改善,而要在保证经济与环境可持续发展的前提下,各得其利,即在交通改善的同时促进经济发展与环境的改善。

(三)优先发展公共交通的原则:从某种意义上来说,交通设施也是一种产品,作为产品就应该有偿使用,并体现等价交换原则。对于占用土地资源、城市空间较多的个体交通方式收费太低,会导致使用者过多,总体效益下降,道路设施供不应求,最终将导致交通阻塞。对于占用空间资源较少的公共交通服务,要保证其舒适性和速度,收费不能太高,必要时政府还要适当补贴,以提高城市交通系统的总体效益,满足城市社会经济的发展和大众的出行需求。通过经济杠杆的调控有助于优化城市交通结构,充分发挥道路设施的潜在能力。

(四)道路时空资源均衡使用的原则:通过交通需求管理充分利用现有的道路时空资源,使道路网无论在空间或时间方面均能得到充分高效的利用,即尽可能使车流量较为均匀地分布在全市道路网络上,在一天的时间内也尽可能地减少由于交通过分集中而造成的拥堵现象。

(五)多方结合协调发展的原则:交通需求管理政策、措施与方案应坚持宏观与微观相结合的原则。应通过宏观分析制定需求管理的总体战略方案,并在宏观战略指导与微观分析的基础上,制定具体的有效措施,两者应分工合作、紧密结合、相互协调。动态交通与静态交通的需求管理也要互相结合、协调发展,动与静是相对的、伴生的,必须在重视城市动态交通的同时,也重视静态交通;

(六)坚持因地制宜经济适用的原则:道路交通需求管理的政策措施涉及面很广,要取得成功、收到实效,必须获得各相关部门的理解、信任和支持,特别是使用者的理解和支持。首先要使公众乐于接受或愿意接受,这是获得成功的重要前提。

6.成功实施拥堵收费政策的关键因素是什么?

从伦敦、新加坡和斯德哥尔摩三个城市的成功经验可以看出,中央政府与地方政府的以下因素是成功实施缓堵减排政策的关键要素。

中央政府

  • 立法保障:中央政府需要将地方政府实施拥堵收费和低排放区政策的相关目标纳入全国交通发展战略之中,通过相应的法律、法规和政策推动缓堵减排政策,并保持明确和统一的态度,以支持地方政府政策的规划和实施。

地方政府

  • 清晰、明确的政策目标:在实施拥堵收费政策和低排放区政策之前,地方政府必须要确定明确、简短、清晰的目标,使方案的研究制定更有针对性,并且在政策的准备、实施、运营、管理和监测中保持一致性。在规划和实施拥堵收费方案时会涉及多个政府部门,地方政府必须要确保各个部门在目标确定和实施过程中达成共识。

  • 深入、全面的可行性研究:在可行性研究阶段,地方政府需要对政策实施的细节(如收费价格和收费群体)进行全面、详细的研究,使用模型和科学分析方法对不同情境进行分析,为决策的过程提供有力的支持。

  • 公平、公正、透明的实施:如何分配和使用收益对政策的成功实施至关重要。地方政府将收益用来改善交通系统,并将收益的分配情况向公众公开,可以提高公众对拥堵收费政策和低排放区政策的接受度。

  • 可靠的技术支持:地方政府在考虑如何选取政策实施的技术方案时,不宜对最新颖和最先进的技术全盘接纳,应该在对不同技术系统进行仔细比选后,因地制宜地选取经过实际验证的技术。

  • 有效的公众宣传:公众支持是政府决策时的重要考量因素,地方政府可以设计明确有效的公众沟通和宣传方案,定期公布政策的细节,并根据公众的反馈及时调整宣传策略,提高公众对政策的接受度。

  • 健全的配套设施:拥堵收费和低排放区方案的设计不能脱离一整套交通和环境改善方案,相应配套设施的设计需要与缓堵减排政策的设计一同进行,以便让出行者有更多的出行选择,提高公众对于拥堵收费的适应度与支持度。

 
 

7.如何设计实施拥堵收费政策的关键要素?

拥堵收费政策关键要素

实施目标

拥堵收费政策的主要政策目标是减少目标区域的拥堵状况,提高道路运行效率,城市可以根据实际状况选择使用不同的指标衡量道路运行的拥堵状况。

值得注意的是,拥堵收费在提高道路运行效率后,减轻了车辆的怠速状况,也能够带来温室气体和污染物排放总量减少的福利。但是污染物排放减少不应当作为拥堵收费政策制定的首要标准。

收费模式

对于拥堵收费政策,目前道路收费技术可以支持城市根据道路交通特点,选择区域收费、重点路段收费、出行距离分段收费等适合的收费模式。

收费对象

拥堵收费政策对象的选择应符合“使用者付费”原则,并结合城市道路交通运行情况予以决定。一般而言,收费对象都是单人时空资源消耗更大、单位拥挤外部成本更大的出行方式,主要集中在小汽车、小型货车和出租车上,部分城市对于摩托车、电动车也进行收费。

拥堵收费政策在优惠及豁免对象方面的设计能够直接影响到政策的运行效率、单位收费费率、收益总额并引导市民出行选择,因此优惠及豁免对象对于政策实施非常重要,应遵循以下原则:

(1)尽最大的可能性不进行豁免或优惠

(2)能够给优惠的对象,不要豁免

(3)可以使用政策的优惠政策引导市民的出行选择

通常情况下,豁免公交车辆、市政车辆、医疗车辆、紧急救援用车、警用车和残疾人使用车辆。对于区域内居民、特殊使用者等实行优惠。在实施拥堵收费政策后,可以根据道路运行状况,对于收费对象进行调整。

收费范围

对于拥堵收费政策,应该考虑在土地利用强度高、交通发生吸引强度大,或者由稀缺生态景观资源的区域实行。这些区域一般为交通最拥堵的核心区域,主要集中在城市中心区域,因为社会经济活动的高度集中,道路负荷大,同时因为土地资源限制,无法大量新建道路,道路运行长期拥堵并呈现逐渐加重的态势。同时也可以对于城市的主要交通走廊、快速路系统或者拥堵的高速公路路段进行收费。

收费时间

拥堵收费应分时段应用,其主要目的是减少高峰时段的交通量,所以收费日期和收费时段一般建立在该城市交通拥堵时间特性的基础上。

收费时间常为工作日的早晚高峰,并弹性覆盖整个工作日、部分节假日以及产生拥堵的其它时段。

值得注意的是,为了减少区域内商业设施和居民的反对,收费时段可以适当调整,方便维持和巩固收费区域内商业的经营优势。

收费标准

收费标准

不同城市拥堵收费标准的制定,受到交通系统众多因素的影响,包括拥挤外部成本定量、交通量大小、交通需求是否弹性、城市经济发展水平问题和环境影响。

拥挤外部成本是收费标准制定的基础,主要包括额外行程时间、交通事故成本等。需注意,出行过程中污染排放也是拥挤外部成本中的一部分,可以通过将低排放区和拥堵收费相结合的手段,进一步刺激车辆的更新与减排。

同时需考虑市民的可支配收入以及整个出行链中其他环节的收费价格,避免对于市民的出行过度收费。

拥堵收费费率可采用以下几种方法计算及校验:

(1)模型计算及优化

(2)使用通勤出行时间价值校验拥堵收费费率合理性

(3)使用收入法进行校验拥堵收费费率合理性

(4)使用市场化的停车价格校验拥堵收费费率合理性

收费技术

作为交通拥堵收费的核心部分,电子收费系统的信息采集技术包括:

(一)基于ETC的多车道自由流的系统

(二)基于图像和视频采集的车牌识别系统

(三)基于RFID的收费系统

(四)基于卫星定位的收费系统

以上多个技术可以搭配使用,以达到扣费和稽查的双重目的,并与低排放区的监测相结合,实现缓堵减排的最终目标。

检测与评价

根据伦敦和新加坡实施拥堵收费的经验,随着社会经济的发展以及其他交通政策的改变,拥堵收费区域内的交通特征会发生改变,实施的拥堵收费价格可能会逐渐失去交通调控的作用。如伦敦在收费区内大力发展非机动化出行,减少机动车道路使用面积40%,导致了收费区道路运行压力增加。

因此,需要建立针对拥堵收费区域或道路的交通监测及评价系统,对于区域内部及周边进行实时监测,对于价格进行周期性调整,并对于影响收费区域的交通政策予以评估,以保证拥堵收费政策的有效运行。

 

8.收费资金信息公开透明化是民众非常关心的问题。拥堵收费政策如何做到收费资金信息的公开透明?

如何分配和使用收益对政策的实施至关重要。政府首先应该合理分配、使用资金,并公布资金去向。据世界资源研究所报告《2016年北京市拥堵收费政策民意调查分析报告》结果显示,大多数受访者和受访单位都希望将资金用于改善或补贴公共交通,改善公共交通基础设施。因此地方政府在制定政策时应明确拥堵收费的资金管理方式和用途,最好将受益用来改善交通系统,特别是公共交通系统,并在政策实施过程中积极公开收费信息及拥堵收费资金去向,增加民众对政府的信任度。参考国际经验,伦敦交通局有权对拥堵收费资金做出相应的分配,但仅限于改善交通系统。拥堵收费的收入被分配到交通领域各个方面,包括系统的运营支出、对公共交通改善的补贴、对桥梁和道路的系统改善,以及对自行车道、行人过街通道等慢行设施的铺设和改造。伦敦交通局将所有使用拥堵收费资金进行维护和改善的市政设施都进行公开,有效地向公众展示了拥堵收费政策优良的社会效益。

此外,公众对于拥堵收费政策的信任程度主要取决于政府部门是否能够公开、透明、公正地使用拥堵费。斯德哥尔摩将拥堵收费政策上升为国家层面的税收政策,拥堵税上缴后被列入国家的财政预算,由议会控制,主要用于建设斯德哥尔摩以及所属郡县的基础设施等某些具体的工程项目。每一笔费用的投资流向都会在公众每年的纳税单上标明。这使得拥堵费的收入和支出十分透明,保证了该项政策的可信度。

9.如何在推行拥堵收费政策的过程中确保民众的参与度?

拥堵收费作为一项公共政策,涉及不同利益相关群体。民众参与拥堵收费政策的制定过程,能够提高政策的公平性,以及民众对政策的适应度与支持度。根据世界资源研究所与北京交通大学2016年联合开展的万人民意调查,约有33.0%的受访者表示希望能够参与政策的制定。此外,民众和单位对政策的了解程度与对政策的支持度亦呈显著正相关。

地方政府可以设计明确有效的公众沟通和宣传方案,在拥堵收费政策制定过程中,建立畅通的沟通渠道,如建立相关网站、开通热线电话、召开听证会,定期公布政策的细节,充分听取民众的意见,确保民众的参与度,让政策制定机构与民众有良性的互动。以新加坡为例,良好的公众沟通手段,是其成功实施电子道路收费系统的关键因素之一。新加坡政府在向公众宣传电子道路收费系统时突破传统,采用创新的公众沟通方式,以公开透明的形式向公众传递所有政策的相关信息,并始终如一地将公众参与融入到电子道路收费系统的准备、实施、运营和管理的全过程中,这为获取公众对拥堵收费政策的支持、树立政府的良好形象提供有力条件。在公众参与规模和覆盖面方面,新加坡充分吸收来自“非官方”的意见,使尽可能多的群体和公众参与到政策制定的全过程,从而避免政策制定之后、实施之前的“被迫听证”。这种强调宣传先行,分策略、分阶段地开展社会沟通和宣传的方式也促进了社会接受程度的提升。

 

10.还有哪些成功推行拥堵收费政策的经验?

斯德哥尔摩,执政党社会民主党政府为了履行对绿党的承诺,决定在公投之前对拥堵税进行一段时间的试运行。斯德哥尔摩于2006年1月份正式开始试行拥堵税,在环绕内城的警戒线内根据不同时间收取税费。公众反对拥堵税的最主要原因是不认为征收拥堵税可以减少拥堵,而在试验期间,收费时段通过警戒线的交通流量下降了20%~25%,警戒线以内的污染物(CO2、NO和PM)排放降低了约14%。随着试验效果的逐渐呈现,公众和媒体的支持率也发生了翻天覆地的变化。试验取得了很大成功,并在公投中获得了51.3%的公众支持率。2007年8月,拥堵税政策正式开始实施,至今效果良好。根据瑞典的经验,建议在拥堵收费政策正式实施前先进行政策的试运行,使民众能够切身体验政策带来的好处,包括交通拥堵的改善和空气质量的提高,也能减少对拥堵收费负面影响的顾虑。

在政策试点实施期间,各相关部门也能发现理论研究中的缺陷,从而及时对政策进行调整,制定出更加完善的正式实施方案。试点结束后,地方政府对政策的效果进行科学评估,并适时将结果公布于众。政府试点为民众接受该政策提供了一个缓冲地带,让拥堵收费政策能够循序渐进的实行。

 

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